Por José Manuel Ortiz Cabanillas //
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La regulación de las profesiones del deporte en el ámbito de nuestra comunidad autónoma está en una situación de «stand by».
El hecho de que el gobierno central considere que la exigencia de acreditación de cualificación profesional mediante la posesión de una determinada titulación invade las competencias constitucionalmente asignadas al Estado, ha generado bastantes dudas, no solo sobre si el texto actual de la ley será objeto de modificaciones, sino si incluso finalmente dicha norma autonómica entrará vigor.
Desde que tuvimos conocimiento de la creación de una Comisión Bilateral de Cooperación Estado – Comunidad Autónoma de Extremadura para resolver sus diferencias, han sido varios los profesionales del deporte que me han preguntado sobre la situación actual y futura de la regulación profesional en Extremadura.
Para tratar de responderles de la manera más clarificadora posible, opto por el sistema de preguntas y respuestas. Empezamos.
¿Cuándo se publicó la Ley 15/2015 de Profesiones del Deporte y para qué fecha está prevista su entrada en vigor?
La ley se publicó el 21 de abril. Tal como se establece en la propia norma, entraría en vigor el próximo 21 de octubre, seis meses después de su publicación.
El propio texto de la ley se remite en sucesivas ocasiones al futuro desarrollo reglamentario para facilitar su ejecución desde su entrada en vigor. ¿Ha empezado el ejecutivo extremeño a regular dicho reglamento?
Evidentemente, no. El texto legal sufrirá variaciones (ya veremos de qué envergadura) y hasta que este no sea definitivo, la Junta de Extremadura no comenzará a elaborar el reglamento.
El pasado 22 de junio la Administración General del Estado y la Junta de Extremadura acuerdan constituir una Comisión Bilateral de Cooperación para resolver sus diferencias. ¿Cuál es la función de este órgano?
La figura de la Comisión Bilateral de Cooperación está prevista en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Esta norma prevé que a instancia ya sea de la administración estatal o de la autonómica, se constituya este órgano cuando las administraciones entiendan que con la aprobación de una ley se está invadiendo su ámbito competencial, contrariando, por tanto, la Constitución Española.
En ese supuesto y dentro del plazo de tres meses tras la publicación de la norma en cuestión, la administración que considere afectadas sus competencias podrá instar a la otra a constituir esta comisión de composición paritaria para resolver amistosamente sus discrepancias. Ello con la finalidad de evitar la interposición directa de un recurso de inconstitucionalidad.
Al igual que en la relación a la ley extremeña, también está siendo objeto de debate en Comisión Bilateral la ley riojana.
¿Cuáles son las competencias objeto de controversia en este caso?
La prevista en el art. 148.1.19 CE relativa a la promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio. Es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, si, como sucede en el caso de Extremadura, estás así lo reflejan en sus Estatutos de Autonomía. Esta competencia, por ejemplo, supuso en el ámbito normativo la aprobación en abril de 1995 de la Ley del Deporte de Extremadura.
También la establecida en el art. 149.1.30 CE que establece como competencia exclusiva del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
El alcance de esta competencia ha sido interpretado en varias ocasiones por el Tribunal Constitucional (TC) que ha determinado que comprende la regulación de las profesiones tituladas. Según su criterio, solo una normativa estatal puede exigir una titulación como requisito para poder ejercer una profesión. La normativa autonómica podría regular si acaso las condiciones de ejercicio, una vez que el profesional, en su caso, esté habilitado profesionalmente por una ley estatal (véase al respecto STC 201/2013).
Esta interpretación fue la que siguió el Consejo Consultivo de Extremadura, órgano que, a pesar de su buen criterio, parece estar en vías de extinción. Sin embargo, los legisladores extremeños se empeñaron en seguir adelante con prácticamente el mismo texto, «maquillajes estéticos» al margen.
Asimismo es relevante la competencia estipulada en el art. 149.1.1 CE que otorga en exclusividad al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Como dice el TC, esta competencia tiene que ser relacionada siempre con la anterior pues el Estado debe velar porque aquellas personas que se dedican a profesiones para las que se exija una titulación puedan desempeñar su ocupación en igualdad de derechos y deberes básicos, independientemente de la comunidad autónoma en la que residan. No cabe duda, por otro lado, para el TC que la exigencia de titulación habilitante entra dentro del término «condiciones básicas».
¿Cuáles son los preceptos de la ley extremeña que el Estado considera que pueden ser inconstitucionales?
Según se establece en el propio acuerdo de constitución de la comisión, los artículos objeto de controversia son el 6, 7, 9 a 21, 24, Disposición Adicional primera y disposiciones transitorias primera, segunda y tercera. Son aquellos en los que se habla de titulaciones y particularmente en los que se exigen determinadas titulaciones para desempeñar las profesiones reguladas. Esto es tanto como decir que el Estado está poniendo en cuestión gran parte del articulado de la Ley 15/2015.
¿Para cuándo se prevé que termine sus trabajos la Comisión Bilateral de Cooperación?
Estos órganos tienen legalmente flexibilidad funcional en el sentido de que lo que prima no es la sujeción a unos plazos sino el interés en llegar a un acuerdo para evitar la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Por ello, no hay fecha prevista para que hagan público su acuerdo o su desacuerdo.
Si a lo anterior añadimos que hasta hace pocos días se han estado nombrando cargos de la Junta de Extremadura que deben estar presentes en el grupo de trabajo creado al efecto, lo normal sería que en el mejor de los casos la Comisión publicara sus conclusiones durante el mes de septiembre.
¿Qué sucederá una vez que la Comisión publique sus conclusiones?
Dependerá del resultado de los trabajos de la Comisión. A saber:
Es imposible que el texto quede en su versión actual. El Estado tiene argumentos jurídicos de peso (dictámenes del Consejo de Estado, sentencias del Tribunal Constitucional) para llegar al convencimiento de que efectivamente los preceptos citados son inconstitucionales.
El único argumento no jurídico sino político que podría esgrimir la Junta de Extremadura es que la ley catalana aprobada en 2008, pionera en este ámbito y con un articulado bastante similar a la ley extremeña, fue validada tras una Comisión Estado-Cataluña y no fue recurrida ante el TC. Digo que fue un argumento político porque dicha Comisión Bilateral dio carpetazo al asunto coincidiendo en la necesidad de contar con profesionales cualificados pero sin fundamentar jurídicamente la constitucionalidad de esa ley, contrariando la contundente argumentación jurídica del dictamen previo que emitió entonces el Consejo de Estado que la consideraba inconstitucional.
En este momento la situación es diferente. Ya no hay una sola ley autonómica sino varias, lo cual va en detrimento del profesional titulado puesto que el marco normativo que regula su prestación de servicios difiere de una comunidad autónoma a otra, lo cual redunda en perjuicio de la seguridad jurídica. Por ello, no deberían valer argumentos políticos sino meramente jurídicos. Es difícil que el Gobierno central haga nuevamente dejación de funciones o de competencias.
Lo normal, por tanto, será que el Estado tenga una posición de fuerza, la que dan los argumentos jurídicos. La Junta será la que deberá valorar si vale la pena empeñarse en aplicar la ley que salió de la Asamblea, en cuyo caso la interposición y estimación del recurso de inconstitucionalidad sería, a mi juicio, segura. O por el contrario, asumir desde la sensatez que, a pesar de las buenas intenciones y del trabajo realizado en estos últimos tres años, carece de competencias en lo que se refiere a exigir una titulación para el desempeño de estas profesiones.
Esta última postura implicaría una renuncia a aplicar la Ley 15/2015 que seguramente iría precedida de una ampliación, previo paso por la Asamblea, de la “vacatio legis” (período que va desde la publicación hasta la entrada en vigor de la ley), a cambio del compromiso por parte del Gobierno central de regular de una vez esta materia a nivel estatal, ahora que los partidos políticos con aspiraciones de gobernar son conscientes de esta necesidad gracias principalmente a la insistencia del Colegio Profesional de Licenciados en Educación Física.
Paralelamente, sería conveniente que lo antes posible se empezara a trabajar en una nueva Ley de la Actividad Física y el Deporte que sustituyera a la actual ley de 1995. Nueva ley del deporte extremeño que era uno de los recientes compromisos reflejados en el programa político del PSOE y cuya aprobación serviría para actualizar 20 años después la normativa y la administración autonómica a las nuevas realidades del deporte.
Además esta nueva Ley de la Actividad Física y el Deporte se podría aprobar como Texto Refundido en el sentido de incorporar aquellos artículos de la Ley de Profesiones del Deporte de cuya constitucionalidad no hubiera duda. Así, por ejemplo, podría incorporar los principios de primacía de la salud del usuario de servicios deportivos, la necesidad de contar con profesionales cualificados en el marco de una ley estatal, etc. Un referente podría ser la Ley de Murcia aprobada en marzo de este año la cual no ha sido objeto de tacha por parte del Estado, pasados ya cuatro meses tras su publicación. Esto ha sido debido entre otras cosas a que eliminaron la exigencia de titulaciones concretas para el ejercicio profesional, tal como les aconsejó su Consejo Consultivo por considerarla competencia estatal.
En definitiva, la Ley de Profesiones del Deporte de Extremadura solo genera dudas jurídicas: ¿entrará en vigor? ¿Lo hará en la fecha prevista? ¿Será modificada? ¿Las modificaciones o supresiones de artículos serán de tal magnitud que hagan carecer de sentido su aplicación? ¿Será impugnada ante el TC? Veremos cómo se suceden los acontecimientos.
Poner solución dentro del marco constitucional a la incertidumbre que siguen teniendo los profesionales titulados del deporte es uno de los retos que tiene encima de la mesa el Gobierno central, la Junta de Extremadura y en concreto, su nueva directora general de Deportes, Conchi Bellorín.
