Por Juan Luis Espada Corchado //
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INTRODUCCIÓN. Este trabajo, pretende recoger de una forma simple y sencilla, una recopilación de opiniones y consideraciones de las obras de diversos autores, relacionados de una u otra forma con el Derecho Deportivo, tales, como Antonio Millán Garrido, Andreu Camps Povill, Eduardo de la Iglesia Prados y Luis María Cazorla Prieto, sobre una materia, que a día de hoy, sigue dando de que hablar, por su carácter híbrido público-privado, esto es, la naturaleza jurídica de las Federaciones Deportivas, que aparecen configuradas como asociaciones de carácter privado, a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo, así como el procedimiento de elaboración de los Reglamentos electorales y el complejo, complicado y, farragoso proceso electoral en las Federaciones Deportivas autonómicas.
1º En virtud del art. 148,1.19 de nuestra Carta Magna, se reconoce a las Comunidades Autónomas, competencia en materia deportiva, de acuerdo a lo prescrito en el art. 43.3 de la C.E., en cuanto a la obligación por los poderes públicos del fomento del deporte, es decir, la promoción del deporte es una de las competencias asumidas en exclusiva por las Comunidades Autónomas en sus respectivos estatutos de autonomía.
2º El deporte moderno se ha organizado en torno a estructuras de tipo asociativo. Esta estructura es de tipo piramidal porque se basa en la existencia de unos clubes que se agrupan formando Federaciones Autonómicas, estas a su vez en Federaciones Nacionales y estas, en Federaciones Internacionales.
3º Las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico son asociaciones privadas de carácter deportivo cuyo ámbito territorial coincide con el de la Comunidad Autónoma correspondiente, con personalidad jurídica propia, que se constituyen y regulan por lo establecido en las normas dictadas por las CCAA. y que tienen un sistema propio de organización y de elecciones. A las Federaciones Deportivas se les atribuyen funciones públicas de carácter administrativo (30.2 LD y STC 24/05/84).
4º Según Cazorla Prieto, la estructura interna y el funcionamiento de las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico deben estar regulados en los estatutos de cada una de ellas, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente normativa autonómica. Su estructura orgánica debe ser semejante a la de la respectiva Federación Deportiva española, puesto que «las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico integradas en las Federaciones españolas correspondientes ostentarán la representación de éstas en la respectiva Comunidad Autónoma, no pudiendo existir en ella Delegaciones territoriales de las Federaciones Deportivas españolas cuando se haya realizado la precitada integración» (art. 32.3 LD).
5º Para Camps Povill, las Federaciones son “un ente asociativo de segundo grado, que organiza, promueve y reglamenta dentro de su ámbito de incidencia territorial uno o varios deportes con el fin de que todos los agentes activos implicados en el mismo puedan desarrollarlo y llevarlo a la práctica”.
Desde el punto de vista jurídico, hay que resaltar su naturaleza (asociativa de segundo grado) y su objeto (promoción, organización y reglamentación del deporte) ya que son estos dos elementos los que disociados, nos permiten el análisis del régimen jurídico específico.
6º Las Federaciones deportivas gozan de la capacidad de obrar, pero esta no es ni mucho menos plena como afirman la mayoría de Comunidades Autónomas. Las personas jurídicas y muy especialmente las asociaciones, encuentran limitada su capacidad de obrar por la determinación del objeto social, de manera que sólo serán válidos aquellos actos que responderán al cumplimiento de dicho objeto, por consiguiente, las Federaciones deportivas deberán adecuar su conducta, y en consecuencia su capacidad de obrar, al cumplimiento de los fines para las que fueron creadas, es decir, al desarrollo y promoción de su deporte respectivo.
7º El sustrato privado de las Federaciones deportivas es sencillamente, indiscutible, puesto que en ella participan exclusivamente, personas físicas (deportistas, técnicos, árbitros, etc) y personas jurídicas privadas, como son los Clubes, y en su caso, las Sociedades Anónimas Deportivas y las Ligas Profesionales.
8º Desde muy antiguo todas las Federaciones crearon un documento de identificación deportiva, denominado “licencia deportiva”, que habilitaba a su poseedor a participar en las competiciones o en las actividades deportivas organizadas por aquella Federación. Su previsión, alcance y contenido lo encontrábamos exclusivamente en los Reglamentos internos de las Federaciones, siendo ajeno a las normas dictadas por los poderes públicos. La licencia deportiva tiene un doble efecto jurídico. Por un lado, autorizar al deportista a acceder a l competición, y por otro lado, permite al deportista representar a una asociación determinada en la competición. Junto a estos dos efectos, que son comunes en todos los países, algunos países, como el nuestro, ha añadido un efecto de aseguramiento, es decir, que la libración de la licencia deportiva puede llevar aparejado, también, un seguro específico para los deportistas, como el que ofrece la Mutualidad General Deportiva.
9º En las mayorías de las asociaciones de tipo general se puede encontrar integrado el reglamento electoral en el reglamento de régimen interno, sin embargo, en el caso de las asociaciones deportivas y de las Federaciones deportivas en particular, el reglamento electoral encuentra una sustantividad propia que le hacen acreedor de un trato diferencial, debido, por una lado, a la especial importancia que tiene el régimen electoral en el seno de las Federaciones deportivas, principalmente por su amplia regulación por los poderes públicos y, por otro, por el enorme confusionismo que existe en el contexto normativo, doctrinal y jurisprudencial de nuestro país cuando se encuentra referido al tema electoral en las Federaciones deportivas.
10º Al tratarse el Reglamento electoral de una normativa que afecta a la Federación como sujeto, obviamente debería participar de su naturaleza privada, porque no debemos olvidar que dicho Reglamento procede y deriva de los Estatutos federativos, y por ello, debería compartir su naturaleza eminentemente privada. La Sala 3ª del Tribunal Supremo en sentencia de 24/06/1988 determina que los acuerdos de la Junta Electoral no son recurribles ante la Administración, puesto que es un acto propio y que el cauce para dirimir todas las discrepancias sobre dicho tema, es el propio de la jurisdicción ordinaria, y no en la vía administrativa. Por consiguiente, la peculiaridad principal que debe ponerse de relieve respecto de los reglamentos electorales, es que hacen referencia exclusivamente a la vida interna de la Federación en tanto que asociación de tipo privado. Es la norma que, junto a los Estatutos regula la vida asociativa.
11º Ahora bien, no puede negarse, por ser una evidencia y porque de ello deriva de algunas leyes, como por ejemplo, la Ley 10/90 del Deporte que, existe una clara publificación del régimen electoral producto de la fuerte intervención pública sobre los aspectos subjetivos de la Federación como asociación privada, es decir, dicho régimen electoral se ha introducido en la vía administrativa, transformando la naturaleza de algo que es eminentemente privado. En palabras del Tribunal Supremo, “nada tiene que ver con la educación física o el deporte, las elecciones a la Federación, por esto es injustificada su administrativización”.
12º A pesar de que mayoritariamente nuestros tribunales de justicia han adoptado el criterio privatista, pueden encontrarse algunos supuestos en que la solución adoptada ha sido precisamente la contraria, es decir, la de incluir los procesos electorales dentro del régimen de delegación de funciones públicas y, en consecuencia, impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La actual Ley 10/90, del Deporte, así como otras leyes autonómicas, incluyen los procesos electorales entre los aspectos sujetos a la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta circunstancia complica de qué manera la determinación de la jurisdicción competente, puesto que en aquellas Comunidades Autónomas donde no está previsto en la Ley, será la jurisdicción ordinaria y, en las otras, será competente la jurisdicción contencioso-administrativa.
13º Para De la Iglesia Prados, “la normativa actual establece que las Federaciones, además del ejercicio de aquellas funciones que les son propias derivadas de la consideración asociativa privada, ejercen otras por delegación pública de la Administración que, por tanto, es la titular de una serie de competencias cuyo ejercicio es objeto de delegación por imperativo legal a las mismas, aún cuando quizás sería más adecuado calificar a tal actuación como publificación de actuaciones federativas privadas”. Y, respecto al régimen electoral federativo, alega que: “la cuestión clave, será determinar si los procesos electorales federativos se insertan en uno u otro ámbito, es decir, si el régimen electoral federativo, es de naturaleza pública, ya sea o no competencia delegada o, por el contrario, se integra en el ámbito propio asociativo y privado de los entes federativos deportivos”.
14º Entre los argumentos esgrimidos sobre el carácter público de las elecciones en las Federaciones deportivas, según De la Iglesia Prados, destacamos los siguientes:
a) La existencia de un control de legalidad de los reglamentos electorales federativos rectores de la materia, que se produce en una doble dirección, pues los mismos no sólo han de respetar el contenido principalmente de órdenes dictadas por el Ministerio o Consejería competente en materia de deporte, por lo cual, carecen las federaciones deportivas de libertad para determinar la reglamentación y forma de elección de sus órganos de gobierno y representación por ser la Administración Pública la que procede a fijar las directrices y criterios a integrar en ellos en aspectos tan sustanciales como son los relativos al procedimiento a desarrollar, el plazo de celebración, número y distribución de asambleístas o los requisitos exigidos para ser elector o elegible, sino que además, se requiere para la eficacia de las disposiciones internas federativas rectoras del proceso electoral, su aprobación administrativa.
b) En segundo lugar, se emplea como argumentación de sustento de esta tesis, el hecho de atribuirse el control de los procedimientos electorales en última instancia previa a la jurisdicción y una vez agotada la vía federativa, en todo caso, a un órgano de la Administración Pública, ya sea denominado como Junta de Garantía Electorales, ya como Comité Disciplinario con asunción de tal competencia o Tribunal del Deporte, motivo por el cual se produce la publificación del acto de control que pasará a ser un acto administrativo y, por lo tanto, integrado en su tutela judicial en tal orden jurisdiccional.
c) El último argumento a favor de la actual situación que es esgrimido para justificar el control público de los procesos electorales, es el hecho de que al recibir las federaciones deportivas no sólo competencias públicas delegadas por parte de la Administración, sino además, en teoría, cantidades económicas para el ejercicio de las mismas y para con ellas poder llevar a cabo el cumplimiento de sus fines, resultando su percepción absolutamente esencial ante la configuración del modelo deportivo español, ello justifica el interés público en el control de los procesos electorales.
15º Resumiendo el anterior apartado, podemos decir que, el control público de los reglamentos electorales federativos, la necesidad de aprobación por la Administración para su eficacia, la revisión y el control de los actos electorales por órgano de la Administración que dicta acto administrativo que abre la tutela jurisdiccional en el orden contencioso, así como la gestión por los sujetos elegidos de asuntos de interés general, son los argumentos sobre los que se justifica y sustenta la actual intervención pública en la materia.
16º Igualmente, como argumentos contrarios a la naturaleza pública de los procesos electorales, y siguiendo con De la Iglesia Prados, considera que el reconocimiento de la naturaleza privada de los procesos electorales federativos, posiblemente sea la opinión mayoritaria de nuestra doctrina, al poder encontrar importantes criterios esgrimidos para el rechazo de la tesis anterior y que entiende que, a pesar de la misma, carece de justificación la atribución del carácter público al proceso electoral de las federaciones deportivas, considerándose que debiera realizarse una reforma normativa que adecuara la realidad de la regulación de los mismos a su verdadera naturaleza, que no es otra que privada y, con ello, se dejara sin efecto la actual intromisión pública en un ámbito estrictamente doméstico, interno y particular de un ente asociativo. Es decir, el carácter interno, doméstico y autoorganizativo, justifica el posicionamiento a favor no sólo de la naturaleza privada de las federaciones deportivas, sino de la improcedencia de la excesiva regulación intervencionista actual, que llega más allá de los parámetros mínimos que pudieran estar justificados.
17º Para Millán Garrido, la federación deportiva, en cuanto persona jurídica, requiere una organización interna que le permita desarrollar su actividad propia. Al menos, como en toda asociación, es necesario un órgano deliberante en el que se forme la voluntad colectiva y un órgano ejecutivo, al que se atribuya, de forma permanente, la gestión y la representación del ente federativo.
Según la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, la Asamblea General es el órgano supremo de gobierno de la asociación, que adopta sus acuerdos por el principio mayoritario o de democracia interna, existiendo, además, un órgano de representación que gestione y represente los intereses de la asociación.
18º Según Millán Garrido, cualquiera que sea el modelo de estructuración orgánica de las federaciones y de los particularismos que se incluyan, las federaciones deportivas han de adoptar una estructura orgánica que garantice el funcionamiento democrático y participativo, lo que exige, como principio o punto de partida, que los órganos básicos de la federación sean electivos, es decir, que los órganos básicos (la Asamblea General y el Presidente) sean electivos, significa, ni más ni menos, la exigencia de una estructura interna, fundamentada en el principio de representatividad que posibilite el funcionamiento democrático de la federación. Estas elecciones de los órganos federativos básicos, constituyen el objeto del denominado régimen deportivo electoral o, con más precisión, régimen electoral federativo.
19º El régimen electoral federativo lo integra una pluralidad de disposiciones de naturaleza distinta y diverso rango jerárquico. Es ante todo, de obligada observancia y directa aplicación la Ley del Deporte de la Comunidad Autónoma; el correspondiente Decreto u Orden Electoral sobre criterios básicos para la realización de los procesos electorales de las federaciones deportivas; el Decreto u Orden que regule el procedimiento en materia electoral federativa en el ámbito administrativo procedimental; los estatutos federativos que contienen las bases de la estructura orgánica de la entidad, constituyen en el orden interno, la fuente primaria a la que debe adaptarse toda la normativa reglamentaria y por último, el reglamento electoral, que las federaciones deportivas deberán aprobar conforme a lo previsto en la legislación vigente y en sus normas estatutarias.
20º El reglamento electoral, con respecto al régimen general contenido en la correspondiente Orden, regulará el proceso de elecciones, atendiendo a los propios particularismos organizativos y funcionales de la federación. En él se hará referencia a los siguientes extremos:
a) Formación del censo electoral.
b) Publicidad de la convocatoria del proceso electoral.
c) Calendario marco de las elecciones. Este calendario respetará, en
todo caso, los plazos establecidos en la Orden de Elecciones.
d) Composición, competencias y funcionamiento de la Comisión o Junta
Electoral.
e) Número de miembros de la Asamblea General y distribución de los
mismos por cada estamento y, en su caso, por modalidades o
especialidades deportivas.
f) Regulación, en su caso, del voto por correo.
g) Horario de votaciones a miembros de la Asamblea General.
h) Régimen de la moción de censura y de la cuestión de confianza.
21º En cualquier caso, el reglamento electoral ha de cumplir el contenido mínimo indicado anteriormente y establecido en la correspondiente Orden Electoral y, respecto a tal contenido mínimo, cabe advertir que, tanto en el caso de la Comisión o Junta Electoral como en el de la Asamblea General, ha de fijarse el número exacto de sus integrantes, dentro de los límites normativamente previstos.
22º Una vez aprobado por la Asamblea General, el reglamento electoral federativo será remitido al Director General de Deportes u órgano administrativo equivalente de la Comunidad Autónoma, quien, previo informe del órgano administrativo competente, lo ratificará de no contrariar la legalidad vigente. Tras su ratificación, el reglamento electoral federativo será publicado en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, surtiendo efectos frente a terceros a partir de la fecha de la inscripción en el Registro de Entidades Deportivas.
23º Integran la organización electoral federativa, la Comisión Gestora, la Junta Electoral y las Mesas Electorales. Con la convocatoria de elecciones, se disuelve la Asamblea y finaliza el mandato del Presidente y de su Junta Directiva
24º Los procesos electorales federativos, integrados por las elecciones a miembros de la Asamblea General y a Presidente, tendrán lugar cada cuatro años, dentro de aquél en que corresponda la celebración de los Juegos Olímpicos de Verano, excepto en el caso de las federaciones de deporte de invierno, que se llevarán a efecto dentro del año en que se celebren sus Juegos Olímpicos.
25º Los miembros de la Asamblea General serán elegidos mediante sufragio libre, igual, directo y secreto entre y por los componentes de cada estamento y circunscripción.
26º Cada elector podrá votar a tantos candidatos de su estamento deportivo como corresponda elegir por ese estamento en su circunscripción electoral, no pudiendo introducir el reglamento federativo restricciones a dicha previsión. Se trata en definitiva, de un proceso electoral de listas abiertas, en el que cada elector puede votar por cuantos candidatos desee, siempre que no sobrepase el número de representantes asignados a su estamento.
27 Por los clubes o secciones deportivas sólo podrá votar su presidente o persona en quien delegue. Tal delegación ha de ser por escrito y documentada con fotocopia de los documentos nacionales de identidad o pasaporte del delegante y delegado. No es válida ninguna otra forma de acreditar la representación del club a estos efectos. Por consiguiente, debe rechazarse como irregular, la acreditación por el secretario del club, pues no debe olvidarse que la participación electoral ha de estar rodeada de una serie de requisitos formales que garanticen el orden y el normal desarrollo del proceso.
28º El derecho de voto en las elecciones a miembros de la Asamblea General puede ejercerse de forma personal o por correo. En el primer caso, se ejercerá el derecho mediante entrega de la papeleta a la Mesa Electoral, en el acto de la votación, para su depósito en la urna correspondiente. La admisión del voto por correo es imprescindible en los procesos electorales federativos de las Comunidades Autónomas..
29º La delegación de voto no ha sido recogida por la mayoría de reglamentos federativos. A mi modo de ver, tal delegación de voto puede ser susceptible de manipulación y artimañas electoralistas y ello provoca serias dudas en cuanto a su legitimidad y validez, por lo que desde estas líneas abogamos por su supresión, pues ello, no impediría votar la entidad deportiva, cuyo representante si no pudiera hacerlo en persona, si puede acogerse al voto por correo.
30º Y por último, el voto ejercido de forma personal, anula un eventual (y necesariamente anterior) voto por correo, lo que deberá ser tenido en cuenta por la Mesa que dejará constancia en Acta de tal incidencia.
RESUMEN. Las federaciones deportivas son asociaciones que, como tales, requieren una estructura orgánica garante de su funcionamiento democrático y participativo. El elemento legitimador de tal estructura y, en definitiva, del ejercicio del poder en estas entidades, como en la sociedad misma, lo constituye la celebración periódica de elecciones. Sólo cabe calificar a una asociación de democrática cuando sus órganos representativos han surgido de un proceso electoral libre. De aquí la importancia y la trascendencia de los sistemas electorales, esto es, de los mecanismos a través de los cuales se hace efectivo el proceso de representación orgánica en el seno de las asociaciones, de forma que el resultado de cada elección refleje, con exactitud y transparencia, la voluntad de los electores.
En las federaciones deportivas, el sistema electoral lo integran el conjunto de reglas y de procedimientos conforme a los cuales se celebran las elecciones federativas, se determinan los miembros de la Asamblea General, se elige Presidente de la entidad y se resuelven las impugnaciones a que dé lugar el propio proceso.
Cáceres, 17 de agosto de 2015
JUAN LUIS ESPADA CORCHADO
(ESPECIALISTA EN DERECHO DEPORTIVO)
