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El viernes 21 tuvo lugar en Córdoba la primera jornada del X Congreso organizado por la Asociación Española de Derecho Deportivo (AEDD) con un lleno hasta la bandera, como se dice en el argot futbolístico.
Uno de los ponentes fue el prestigioso jurista Alberto Palomar, quien disertó sobre el Tribunal Administrativo del Deporte (TAD), órgano que está de máxima actualidad con motivo de la resolución dictada este mismo viernes 21 sobre el caso Zidane, que seguro dará que hablar.
Palomar comenzó su ponencia destacando que la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva, ha afectado profundamente al régimen jurídico de los recursos administrativos y de la revisión de la actuación administrativa en materia deportiva.
Por otro lado, Palomar aludió a que durante su gestación, el TAD tuvo algunas críticas puramente técnicas tanto en la formulación legal como en la formulación reglamentaria.
Así, el Dictamen del Consejo General del Poder Judicial de 11 de octubre de 2012 indica que <<… Este Consejo considera que la denominación de «Tribunal» debe reservarse en nuestro ordenamiento exclusivamente para aquellos órganos colegiados que ejerzan una auténtica potestad jurisdiccional, y cuyos integrantes pertenezcan al Poder Judicial (artículos 117.3 y 4 CE). Ello no sucede con el TAD, que es un órgano de naturaleza administrativa adscrito al Consejo Superior de Deportes, por mucho que se establezca que actuará con independencia de éste y que sus miembros gozarán de independencia e inamovilidad, sin que puedan recibir orden o instrucción alguna de ninguna autoridad pública o de otra persona. Se recomienda pues buscar una denominación alternativa, que resultaría igualmente válida y que encajaría mejor con la tradición en esta área, como podría ser «Comité», «Consejo», «Junta», o cualquier otro que impida la equivocidad que genera el vocablo «Tribunal», como término asociado a órganos que ejercen funciones jurisdiccionales…>>.
Por su parte, el Consejo de Estado, consideró que las competencias de la Junta de Garantías Electorales no encajan en la materia «disciplina deportiva», tal y como es definida en el artículo 73 de la Ley de Deporte, ni aparecen contempladas en el nuevo artículo 86 de la Ley del Deporte. A falta de ese encaje, no parece que pueda considerarse al TAD un órgano adecuado para sustituir a la Junta de Garantías Electorales…>>.
El Dictamen del Consejo de Estado de 23 de enero de 2014 señala que <<…En suma, la norma en proyecto será, en su caso, aprobada y publicada en el BOE una vez cumplido el mencionado plazo fijado por el legislador. Una vez más, el Consejo de Estado debe criticar la aparente imprevisión que acompaña la tramitación de las normas legales y de sus correspondientes desarrollos normativos. Sabido por el Ministerio, al ser el promotor del entonces anteproyecto de Ley Orgánica que posteriormente se aprobaría como Ley Orgánica 3/2013, que se preveía la creación del Tribunal Administrativo del Deporte y que se fijaba un plazo perentorio para su puesta en marcha, debía haberse procedido a la tramitación pari passu del necesario desarrollo reglamentario, que ahora se somete al dictamen del Consejo de Estado, sin más motivación de la urgencia que la superación del plazo fijado por el legislador. Trasladar al Consejo de Estado, mediante la declaración de urgencia de la emisión de su preceptivo dictamen, las consecuencias de la imprevisión en la tramitación de las normas reglamentarias no se compadece de manera adecuada con el respeto a la función consultiva que tiene constitucionalmente encomendada.
Palomar aclara, no obstante, que la independencia funcional, facultad de conocer los asuntos sin recibir instrucciones o recomendaciones por parte del superior jerárquico o sin que el mismo tenga la capacidad de reordenar la interpretación efectuada por el inferior en vía de recurso, convierte al TAD en soberano a la hora de interpretar las normas y en la tramitación de sus expedientes lo que, sin duda, ha resultado un buen modelo de funcionamiento que se proyecta ahora sobre el TAD.
El TAD, recordó Palomar, es competente para decidir en vía administrativa y en última instancia, las cuestiones disciplinarias deportivas de su competencia, incluidas las señaladas en la Ley Orgánica de Protección de la Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva.
<<..Desde una perspectiva competencial [afirmaba el Consejo de Estado] es necesario indicar que, en lo que se refiere al régimen federativo, son sus propios Estatutos y Reglamentos los que determinar cómo se agota la vía federativa que, en unos casos, se sustancia en única instancia y en otros, en doble vía federativa. En el caso del dopaje, las decisiones de la Agencia Española agotan la vía administrativa – en términos estrictos- y, por tanto, sus decisiones pueden ser impugnadas únicamente ante el TAD, previo a la vía contencioso-administrativa…>>
En el primer caso es una actividad de revisión en el segundo de instrucción y sanción.
Sobre este punto, el Dictamen del Consejo de Estado de 23 de enero de 2014 declara:
<<.. Aun cuando pueda considerarse que la competencia del TAD para conocer de este recurso especial se incardina en la competencia que, en general, le atribuye la Ley del Deporte en materia de disciplina deportiva («Decidir en vía administrativa y en última instancia, las cuestiones disciplinarias deportivas de su competencia, incluidas las señaladas en la Ley Orgánica de Protección de la Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva»), no puede desconocer que, como señalara el citado dictamen, el sistema disciplinario deportivo, en particular en lo relativo a los deportistas internacionales, no tiene una construcción acabada (de lo que es buen ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 2012). Se sugiere, en fin, que se incluya en el Proyecto la mención expresa a la competencia para resolver el recurso administrativo especial que regula el artículo 40 de la Ley Orgánica 3/2013….>>
En segundo lugar, el TAD también es competente para tramitar y resolver expedientes disciplinarios a instancia del Consejo Superior de Deportes y de su Comisión Directiva, en los supuestos específicos a que se refiere el artículo 76 de la Ley del Deporte.
El artículo 76 de la Ley del Deporte contiene las denominadas infracciones muy graves. Realmente no contiene pese a lo que pudiera derivarse de la dicción literal de los supuestos en los que puede plantearse este recurso.
Es cierto, sin embargo, dice Palomar, que en el propio texto de la Ley pueden encontrarse algunas referencias:
El artículo 10.2. Atribuye a la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes el “d) Suspender motivadamente y de forma cautelar y provisional, al Presidente y demás miembros de los órganos de gobierno y control de las Federaciones deportivas españolas y Ligas profesionales, y convocar dichos órganos colegiados en los supuestos a que se refiere el artículo 43 b) y c) de la presente Ley….>>
Y según el artículo 43.c) corresponde al Presidente del CSD <<…c) Suspender motivadamente, de forma cautelar y provisional, al Presidente o a los demás miembros de los órganos directivos, cuando se incoe contra los mismos expediente disciplinario, como consecuencia de presuntas infracciones o irregularidades muy graves y susceptibles de sanción, tipificadas como tales en el artículo 76 de la presente Ley…>>
Añade Palomar que la interpretación conjunta del precepto analizado y del artículo 43 así como la lectura de la redacción del propio artículo 76 nos permite indicar que la instrucción del Presidente del CSD se puede referir a cualquiera de las infracciones del artículo 76 y que, igualmente, por la doble revisión del artículo 43 al 76 de la Ley la Comisión Directiva puede hacer igual uso de esta competencia. Se trata, por tanto, de una competencia conformada sobre la base de la concurrencia y que puede ejercerse por uno u otro órgano.
Procesos electorales
El TAD es competente asimismo para velar, de forma inmediata y en última instancia administrativa, por el ajuste a derecho de los procesos electorales en los órganos de gobierno de las Federaciones deportivas españolas.
Comenta Palomar que el modelo de la LD publifica totalmente los procesos electorales federativos bien en el CSD en lo que se refiere a las Disposición generales del proceso y en la última instancia administrativa en lo que se refiere al conocimiento y resolución de las decisiones que se planteen contra los órganos internos en el ámbito electoral que están representados, esencialmente, por las Mesas Electorales y, sobre todo, por las Juntas Electorales que aunque aplican una norma pseudo-administrativa lo hacen, sin embargo, en el marco de la normativa privada hasta esta segunda instancia administrativa.
El caso singular del Bilbao Basket
El Presidente de la ACB acordó, con fecha 19 de julio de 2014, no inscribir al Bilbao Basket en la competición organizada por la ACB así como la pérdida de la condición de miembro de la misma.
Contra esa resolución interpuso varios recursos el Bilbao Basket: uno el 24 de julio “de reposición” ante la misma AXCB, otro el 30 de julio ante el Consejo Superior de Deportes denominándolo “de alzada o el que en derecho corresponda”, y otro ante el TAD, con fecha 5 de agosto de 2014, solicitando la suspensión cautelar de la sanción, que otorgó el TAD por Resolución 165/2014, de 8 de agosto. Para fundar tal decisión, entendió el TAD que el descenso de categoría era una sanción de carácter disciplinario a pesar de haber sido impuesta por un órgano no disciplinario –el Presidente de la ACB- y fundarse en normas no disciplinarias, como las contenidas en el Reglamento de Competiciones.
Por Resolución 165/2014 bis, de 26 de septiembre, el TAD acordó estimar el recurso interpuesto por el Bilbao Basket y “anular las actuaciones que originaron el mismo, debiendo necesariamente incoarse el correspondiente procedimiento extraordinario con nombramiento de instructor y siguiéndose los cauces previstos en los artículos 37 y siguientes del Real Decreto 1591/1992, por el órgano disciplinario de la Asociación de Clubes de Baloncesto dada la especial gravedad de los hechos alegados y, en caso de ser probados, resolver en consecuencia”.
Tras exponer el régimen de funcionamiento del TAD, Palomar se detuvo en el régimen de impugnación de sus acuerdos.
“Artículo 10. Recursos contra las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte.
Las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte, que no podrán ser objeto de recurso de reposición, podrán ser objeto de recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.
La imposibilidad del recurso de reposición deriva directamente del Real Decreto y no está en la Ley ni en el artículo 84 tras la LO 3/2013.
<<.. 4. Las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte agotan la vía administrativa y se ejecutarán a través de la correspondiente Federación deportiva, que será responsable de su estricto y efectivo cumplimiento…>>
Comenta Palomar que la restricción del derecho al recurso potestativo de reposición por un Real Decreto podría ser contraria a la reserva de ley en la regulación del procedimiento administrativo.
De hecho lo sugiere el Dictamen del Consejo de Estado de 23 de enero de 2014 cuando señala que <<…- En relación con el régimen de recurso contra las resoluciones del TAD (artículo 10), se entiende que la Ley Orgánica 3/2013 (artículo 40 in fine) no ha eliminado la posibilidad de que se interponga recurso de reposición contra dichas resoluciones, por lo que se sugiere su inclusión en este precepto del Proyecto….>>
Para Palomar, el aspecto más polémico se encuentra en el apartado 3:
<<…3.El procedimiento de tramitación y solución de los expedientes de que conozca el Tribunal Administrativo del Deporte se ajustará a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo las consecuencias derivadas de la violación de las reglas de juego o competición, que se regirán por las normas deportivas específicas….>>.
Comenta Palomar que esta cuestión –que estaba ya en la LD de 1990- es, sin duda, una de las cuestiones más polémicas en el ámbito de los conflictos deportivos que arranca de la deficiente configuración técnica actual de la disciplina deportiva y de la inclusión en el ámbito de la misma – como potestad pública- delegada de las afecciones a las reglas de juego que realmente deberían tener, como máximo, un sistema de reclamación interna pero lejos de la eventual judicialización y de la revisión en el ámbito jurisdiccional contencioso-administrativo.
Remite a un concepto jurídico que convendría clarificar: el de normas deportivas específicas.
La cuestión de la legitimación
<<…4. Tendrán legitimación para recurrir las personas físicas o jurídicas afectadas por la resolución dictada y en todo caso:
a) El deportista o sujeto afectado por la resolución.
b) La eventual parte contraria en la resolución o los perjudicados por la decisión.
c) La Federación deportiva internacional correspondiente.
d) El organismo antidopaje del país de residencia del sujeto afectado.
e) La Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte.
f) La Agencia Mundial Antidopaje.
g) El Comité Olímpico Internacional o el Comité Paralímpico Internacional cuando la resolución afecte a los Juegos Olímpicos o Juegos Paralímpicos…>>
Sin embargo, a juicio de Palomar, tiene poco sentido haber legitimado para la interposición de un recurso administrativo a una entidad que tenga la condición de organismo antidopaje del país de residencia del sujeto afectado porque la residencia es un concepto administrativo que puede estar desvinculado del propio requisito de conexión: la posesión de la licencia. Tendría algún sentido que el órgano de dopaje que se corresponda con el de la posesión efectiva de la licencia pudiera tener legitimación pero, desde luego, no lo tiene en modo alguno la referencia a la residencia sin conexión directa con la licencia.
DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL TADDICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL TAD