Las reglas sobre las ayudas estatales y el fútbol: ¿una amenaza o una bendición?

Desde que la Comisión Europea anunció el 18 de diciembre de 2013 que iba a investigar posibles ayudas estatales otorgadas a varios clubes de fútbol españoles, ha existido un estado de incertidumbre con respecto al desenlace de las investigaciones. Y es que, ¿será la Comisión capaz de obligar al estado español a recuperar una ayuda concedida a una institución tan poderosa como el Real Madrid?. O bien, ¿decidirá que las ayudas estuvieron justificadas de conformidad con los criterios europeos? Además, ¿qué efectos podría tener la imposición de sanciones al fútbol en general y al fútbol español en particular? La espera a estas respuestas se está haciendo muy larga, y las últimas palabras de la comisaria europea de Competencia, Vestager, en relación a este tema, no auguran que vaya a existir una decisión temprana.

La intervención de la Comisión en el fútbol español ha generado variedad de opiniones. La ONG Ecologistas en Acción, una de las principales instigadoras del caso Real Madrid, apoyó desde un principio las investigaciones de la Comisión y argumentó, además, que estas ayudas al fútbol no responden al interés general (1) En cambio, el Gobierno español no tardó en posicionarse como defensor de los clubes investigados, declarando que iban “a dar batalla hasta el final en defensa de los clubes españoles, que también forman parte de la marca España”. Otras voces sugirieron la existencia de una conspiración en contra de los clubes españoles. El Presidente de la LFP, Javier Tebas, llegó a declarar que “el fútbol español está en entredicho porque gana muchos títulos”. Asimismo, Miguel Cardenal, Presidente del Consejo Superior de Deportes, aseguró que no se puede atacar al fútbol español por no hacer frente a sus obligaciones económicas cuando es el que realiza el mayor desembolso de Europa. (2)

Queda claro que tanto el Gobierno como los máximos representantes del fútbol español se indignaron con la decisión de la Comisión, manifestando que ésta erró sustancialmente y que ninguna de las medidas fue, en efecto, una ayuda estatal ilegal. Sin embargo, esta posición nos permite argumentar que reina una falta conocimiento sobre el funcionamiento real del derecho europeo, principalmente por lo que a  ayudas estatales se refiere. De entrada, se dirigió muy poca atención al hecho de que la Comisión solamente había llevado a cabo investigaciones de naturaleza liminar, por lo que el Estado español tenía, en aquel momento, suficiente tiempo para hacer valer las razones por las que estas medidas respetaban el derecho europeo. Teniendo en cuenta que existen diferentes justificaciones para otorgar ayudas, es sorprendente que ningún cargo público o de las instituciones futbolísticas se refiriera a una posible justificación.

En este mismo sentido, muchos críticos mantienen que la aplicación de las reglas europeas, respecto a las ayudas estatales, es contraproducente (3)  y no tiene en cuenta la cultura específica de los Estados miembros o la especificidad del sector en el  mercado en cuestión. (4) Según ellos, la Comisión es una institución “ultra-liberal”, cuyo único interés es establecer un mercado libre sin dejar espacio a las autoridades nacionales para mantener e invertir en su patrimonio cultural (5) incluyendo el fútbol.

¿Son estas críticas razonables? Y si así lo fueran, ¿es la política adoptada por la Comisión incorrecta? ¿Acaso está la Comisión cometiendo un error con la amenaza de ordenar la recuperación de las ayudas a los clubes de fútbol? O, por el contrario, ¿son las investigaciones por parte de la Comisión legítimas? La política adoptada por la Comisión, ¿puede tener efectos positivos para el sector futbolístico profesional?

La política de controlar las ayudas estatales

La creación del mercado interno fue uno de los principales objetivos del Tratado de Roma. (6) Con el fin de cumplir este objetivo, era necesario asegurar que la rivalidad económica nacional no perjudicara al mercado interior. Más de medio siglo después, y con la introducción del Tratado de Lisboa, el funcionamiento del mercado interno sigue siendo un objetivo principal de la Comisión en particular, y de la Unión Europea en general, lo cual también se deriva de una interpretación literal del artículo 107(1) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).(7)

Sumado a este objetivo principal, estas reglas pueden servir para evitar gastos públicos excesivos (8) y económicamente ineficientes. (9) La Comisión, en su Comunicación titulada “Modernización de las ayudas estatales en la UE” (o simplemente “SAM”, en inglés), apuntaló que “el gasto público, en concreto, debe incrementar su eficiencia y su efectividad y estar dirigido a políticas que fomenten el crecimiento y que cumplan los objetivos comunes de Europa.”

Con esta declaración, la Comisión en realidad no introdujo ninguna novedad. El Tratado siempre ha ofrecido diferentes posibilidades para justificar medidas que incumplen las provisiones europeas si representan un objetivo común, o el interés general. (10) De hecho, el artículo 107(3) TFUE establece ciertas categorías de ayudas que pueden ser aprobadas por la Comisión. El principio subyacente es que estas medidas tienen que ayudar a conseguir un objetivo de interés general. De hecho, el rango de posibles objetivos de tal tipo es muy amplio. Pueden estar inspirados desde la eficiencia económica, pasando por el apoyo al bienestar del consumidor y/o el reparto eficiente de recursos. Pero también pueden servir para promover objetivos sociales y políticos más allá de la eficiencia económica, como el crecimiento sostenible, la cohesión social y regional y la protección ambiental. (11)

La consecuencia de este sistema es la posible existencia de ayudas estatales que perjudican el mercado interior, pero que son compatibles con las reglas europeas ya que representan el interés general. Sin embargo, y ésta es la pregunta fundamental por lo que a las ayudas estatales se refiere, ¿cómo se argumenta exitosamente que una ayuda estatal es compatible con el mercado interior por representar el interés general?

La prueba de equilibrio

Con el fin de determinar si una ayuda estatal es compatible con el mercado interior, la Comisión analiza los efectos negativos y positivos de la medida y aplica la llamada ‘prueba de equilibrio’. Los efectos negativos siempre están relacionados con las consecuencias que una medida pueda tener en el mercado. Por ejemplo, si una ayuda estatal permite a un club de fútbol construir un estadio nuevo y, consecuentemente generar más ingresos, el club puede obtener una ventaja económica con respecto a los otros clubes en la misma región, y en toda Europa. Para determinar los efectos positivos de la medida, primero, se debe determinar el objetivo común o el interés general. Volviendo al mismo ejemplo, el interés general puede consistir desde crear empleo, mejorar la seguridad o fomentar el deporte hasta atraer turismo a una determinada ciudad o región. Aplicando la prueba de equilibrio, si los efectos negativos de una medida exceden los efectos positivos, la ayuda estatal no se puede considerar justificada y la ayuda debería de ser considerada como ilegal.

La política y la práctica de la Comisión con respecto a las ayudas estatales y el deporte

Como ya se indicó anteriormente, la Comisión ha incoado tres procedimientos de investigación formal contra España, concretamente por lo que se refiere a un total de seis clubes del fútbol español profesional: Real Madrid CF, FC Barcelona, Athletic Club Bilbao, Club Atlético Osasuna, Valencia CF, Hércules CF y Elche CF. Aparte de los clubes españoles, la Comisión también abrió una serie de investigaciones por ayudas estatales a cinco clubes holandeses. En sus decisiones, para fundamentar la apertura de estas investigaciones formales, la Comisión declaró que los Estados español y holandés, respectivamente, no adujeron argumentos que respaldaran la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior, y solicitó a los dos Estados miembros presentar sus observaciones y facilitar toda la información pertinente para la evaluación de la ayuda. (12) Dicho de otra manera, la Comisión invitó a España y a los Países Bajos a justificar por qué las diferentes medidas de ayuda eran acordes con el interés general.

Esta práctica de la Comisión no sólo es común con respecto a las reglas de las ayudas estatales en general, sino que también se da con respecto a las investigaciones y decisiones relacionadas con las ayudas estatales, en lo que al deporte se refiere. Desde el año 2011, la Comisión ha investigado 14 casos distintos en el marco de los cuales hubo de determinar si las ayudas otorgadas a distintas entidades deportivas constituían ayudas estatales ilegales. Los cuatro procedimientos nombrados anteriormente son los únicos que siguen abiertos como investigaciones formales. En los otros 10 casos, en ningún momento el beneficiario ha tenido que devolver la ayuda al estado miembro correspondiente. Lo interesante es que las 10 medidas cumplen los requisitos del artículo 107(1) TFUE, lo cual quiere decir que son consideradas ayudas estatales conforme el derecho europeo. Sin embargo, en todos estos casos, sin excepción, la Comisión declaró las ayudas estatales compatibles con el mercado interior, de acuerdo con el artículo 107(3)(c) TFUE.

1. La medida de beneficio fiscal para el sector deportivo de Hungría

A modo de ilustración, en noviembre de 2011, la Comisión declaró compatible con el mercado interior una medida de beneficio fiscal para el sector deportivo húngaro. Después de haber llegado a la conclusión de que los incentivos fiscales para el sector constituían ayudas estatales en el sentido del Tratado (13), la Comisión procedió a aplicar la ‘prueba de equilibrio’. Según las autoridades húngaras, el principal objetivo de la medida era “incrementar la participación de la población en actividades deportivas, mediante, inter alia, la promoción de grandes eventos deportivos, el entrenamiento deportivo de nuevas generaciones, así como asegurar una infraestructura deportiva adecuada para la población”. (14) Además, por culpa de un fallo de mercado (i.e. una situación donde un sector del mercado no recibe inversiones privadas) Hungría se vio obligada a otorgar la ayuda con dinero público. Por último, las autoridades húngaras aseguraron que los beneficios de la ayuda iban a ser distribuidas al mayor número posible de beneficiarios. (15)

La Comisión, primeramente, reconoció que las infraestructuras deportivas húngaras estaban en malas condiciones y que, en muchas ocasiones, no satisfacían los requisitos mínimos de seguridad. En segundo lugar, la Comisión aprobó el objetivo principal de la ayuda, debido a que está en línea con los objetivos del deporte estipulados en el artículo 165 TFUE (16) y el Libro Blanco sobre el Deporte (17) entre otros. Sobre la medida en sí, la Comisión manifestó que fue introducida de manera suficientemente transparente y de forma suficientemente proporcionada, i.e. que la medida fue bien diseñada para cumplir dichos objetivos. (18) Para finalizar, ya que esta ayuda estatal beneficiaba a muchos deportes distintos, y aseguraba igualdad de condiciones para todos los participantes y usuarios, la Comisión consideró que los efectos negativos para el mercado interior eran mínimos, y declaró la medida compatible de acuerdo con el artículo 107(3) TFUE.(19)

El caso húngaro demuestra perfectamente que, cuando la Comisión investiga una presunta ayuda estatal, una gran parte del enfoque se dirige a los argumentos que utiliza el Estado miembro concernido para justificar tal ayuda. Por eso, cuando un Estado miembro decide otorgar una ayuda estatal al sector deportivo en general, o a un club de fútbol en concreto, es de suma relevancia que dicho Estado precise las razones por la que, a su juicio, es necesario otorgar la ayuda en cuestión (el interés general), y demuestre que esa medida está bien diseñada para cumplir el objetivo. Sin embargo, un análisis del caso Real Madrid, por ejemplo, nos permite pensar que con respecto a las justificaciones que permiten los procedimientos iniciados, las autoridades españolas podrían haber ejecutado un plan mejor.

2. La presunta ayuda estatal en favor del Real Madrid, consistente en una ventajosa transmisión inmobiliaria

En su decisión de investigar la presunta ayuda estatal en favor al Real Madrid, la Comisión expresó sus dudas sobre si existe en realidad “un objetivo de interés común que pudiera justificar una ayuda selectiva a un participante muy poderoso en un sector económico extremadamente competitivo. España tampoco aduce argumentos que respalden la compatibilidad de la ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.” (20) Cabe recordar que, el Ayuntamiento de Madrid concedió una presunta ayuda estatal al Real Madrid mediante un Convenio firmado por las partes el 29 de julio de 2011. En noviembre del mismo año, el Real Madrid y el Ayuntamiento presentaron la llamada “Operación Bernabéu-Opañel”, cuyo contenido obligaba al Real Madrid a devolver al Ayuntamiento varias de las parcelas obtenidas mediante el Convenio nombrado anteriormente, a cambio de un terreno enfrente del estadio Santiago Bernabéu, con el fin de techar el estadio y construir un hotel y un centro comercial. (21) Según la página 11 de la “Operación Bernabéu-Opañel”, la operación prometía crear 2300 plazas de empleo en la fase de desarrollo y 600 en fase de explotación. Además, como se puede leer en los Criterios Generales de la operación, los otros objetivos principales de la misma eran generar grandes espacios públicos, así como espacios comerciales de actividad y áreas estanciales en su entorno; mejorar la movilidad en el entorno e incremento de la dotación existente de plazas de aparcamiento públicas y privadas; mejorar el confort, calidad y rendimiento energético del edificio; y mejorar arquitectónicamente el Santiago Bernabéu.

Asimismo, los Criterios Generales también establecían que la operación tenía como objetivo convertir al Real Madrid en una institución deportiva de referencia en el mundo: “El objetivo, una vez finalizadas las obras, es su presentación al máximo nivel de confort, comodidad y servicios, superior a los más modernos y avanzados estadios deportivos del mundo. Para ello es preciso revisar las limitadas condiciones de la edificación que rigen, en la actualidad, en cuanto a ocupación, altura y edificabilidad, que impiden el cierre de la cubierta (…), permitiendo así la mejora radical tanto de las condiciones de confort como del rendimiento energético del estadio en su conjunto”. (22)

Propósitos como crear empleo, generar espacios públicos y mejorar la movilidad en el entorno son objetivos que pueden representar el interés general. Consecuentemente, estos objetivos tienen que ser equilibrados contra los efectos negativos que la ayuda pueda tener en el mercado. Cabe señalar que la Comisión considera que las transferencias de terrenos puede constituir una ventaja económica a favor del Real Madrid sobre sus competidores. Simplemente, este hecho, ya se puede considerar un efecto negativo para el mercado. Pero, además, los Criterios Generales estipulan que uno de los objetivos es transformar al estadio Santiago Bernabéu en un estadio “superior a los más modernos y avanzados estadios deportivos del mundo”. Lógicamente, el gran beneficiado de esta transformación sería el Real Madrid, creando una vez más una distorsión el mercado interior.

Después de haber equilibrado los objetivos comunes expresados por el Ayuntamiento de Madrid y el club de fútbol, con el efecto negativo de las medidas, es posible concluir que la ayuda estatal otorgada al Real Madrid difícilmente podría haber sido justificada al amparo del artículo 107 (3) TFUE. Es más, esta conclusión es probablemente una de las razones por la cuales la Comisión decidió investigar el caso.

Las reglas sobre las ayudas estatales y el fútbol: Una bendición antes que una amenaza

Si la Comisión decide finalmente que la ayuda estatal no es compatible con el derecho europeo, obligará al Estado miembro recuperar la ayuda que otorgó a la entidad relevante. Por lo tanto, una decisión negativa puede tener sobre todo consecuencias importantes para aquellos clubes de fútbol que atraviesan dificultades económicas, ya que tienen que devolver una cantidad de la que posiblemente no dispongan o les ponga en más aprietos incluso de los que ya  soportan.  Es público y notorio que clubes como el Valencia, Elche u Osasuna, tres clubes que están bajo sospecha de haber recibido ayudas estatales ilegales, tienen serios problemas económicos (23) y una decisión negativa podría ser desastrosa para su futuro como entidad deportiva. No es de extrañar, entonces, que los simpatizantes de estos clubes vean las reglas sobre las ayudas estatales como una autentica amenaza.

Sin embargo, se podría cuestionar el argumento de las voces críticas cuando aseveran que la Comisión no tiene en cuenta la especificidad del deporte o la cultura particular de un Estado miembro como España. Los 14 casos donde la Comisión aprobó la ayuda estatal demuestran que sí reconoce las características específicas del deporte, además de su función social y educativa que pueda tener en una ciudad, región o país.

Las reglas sobre las ayudas estatales, en primer lugar, existen para evitar que las autoridades públicas otorguen ayudas que falseen o  amenacen con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas. No obstante, el derecho de la Unión, al mismo tiempo, ofrece varias opciones a los estados miembros, si estos se ven obligados a invertir dinero público en una entidad privada. En este sentido, son esenciales los argumentos que utilizan las autoridades públicas para justificar la ayuda. Con sus argumentos, tienen que demostrar que las ayudas tienen que tener un objetivo de interés común, y que tal objetivo supera los efectos negativos que la ayuda pueda tener en el mercado interior. Estos criterios obligan al Estado miembro a ejecutar un plan transparente, diseñado para cumplir los objetivos de interés general. Por lo tanto, un plan de ayuda bien diseñado puede ser muy beneficioso para una ciudad, región o país.

En el mismo sentido, las reglas sobre las ayudas estatales harán que los clubes de fútbol se percaten de que solo pueden depender de estas ayudas bajo criterios estrictos. Dicho de otra forma, estas reglas obligarán a los clubes a ser más responsables en sus gastos y no hacer fichajes desorbitados o construir estadios que no se pueden permitir. El Gobierno español recordó hace poco en su Real Decreto en relación con los derechos audiovisuales que muchos planes de saneamiento no han impedido la acumulación de deudas superiores a cuatro mil millones de euros entre los 42 equipos del fútbol profesional al final de la temporada 2011/2012. No obstante,  “(e)l fútbol profesional está afrontando un profundo cambio cultural contra esa tendencia histórica sin excepción de pérdidas continuas en la cuenta de resultados” (24) En consecuencia, las reglas sobre las ayudas públicas también sirven para que la deuda pública de los clubes no aumente, el cual es uno de los objetivos principales del Gobierno español.

Oskar van Maren

Researcher International and European Sports Law

T.M.C. Asser Institute, La Haya, Países Bajos

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Twitter: @Sportslaw_Asser